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Commentary

南亚次大陆的中国调解?

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随着中国在全球投资的扩大,其孕育和促进稳定的激励机制也逐步增强,其影响国家行为的第三方杠杆也越来越大。”一带一路”倡议(BRI)是中国全球地缘政治和经济扩张的核心机制,从中国贯穿西亚和印度洋一直延伸到非洲和欧洲。像BRI这样的广泛的经济联系倡议使中国面临新的风险,这引发了一个问题,即中国在促进和平与稳定方面的利益是否或如何改变。南亚次大陆是中巴经济走廊(CPEC)所在地, CPEC 是BRI投资项目的国家旗舰项目,该次大陆提供了一个案例研究——这些新投资和其伴随的风险对于中国这一潜在中介者在调解国与国争端中的角色意味着什么。

南亚是有着长达70年的国家间对抗的发源地,1998年印度和巴基斯坦试验核武器时,使得争端更带有核色彩。面对不断地冲突、未解决的争端,促进该区域稳定越来越成为中国的利益所在,因此,中国在过去以及未来可能的调解作用值得审视。中国在南亚次大陆的调解作用,对于其在日益壮大的其他地区具有潜在示范意义,同时对其他第三方也有影响,比如在南亚拥有巨大安全、地缘政治和经济利害关系的美国。

在以往的印巴对峙中,中国在很大程度上是为美国领导的危机管理和调解努力起到了支持作用。然而,随着时间的推移,伴随着中国作为崛起的大国以及其在南亚增长的利益, 中国的努力也逐渐加大。在该地区与各国不断提高的交往,可能导致中国并不情愿在未来的印巴冲突中发挥更大的调解作用。规划中国在该地区不断变化的角色如何影响危机动态、(缓和)和冲突解决,对有关各方都非常重要。

历史上的中国调解

从历史上看,中国在印巴危机中的作用是有限的,这反映了中国不干涉原则以及追踪与两国不对称双边关系变化的政策。

印度对待中国的态度为即是竞争对手又是合作伙伴。印度现在不认为——从短期到中期来看也不太可能接受——中国可以作为与巴基斯坦争端的调解人。印度对巴基斯坦的不满和外交行动中反对连字符(hyphenation)政策,对中国在任何印巴冲突中扮演第三方角色的能力具有重要影响。尽管印度允许第三方(主要是美国)在与巴基斯坦发生重大危机时发挥一定作用,但它坚持认为,像克什米尔领土争端等长期紧张局势是印巴双边的问题。

相比之下,中巴关系几十年来一直比较牢固,关键指标表明这一趋势还将延续下去。巴基斯坦一直并将继续对中国和美国作为第三方参与和印度的任何冲突感兴趣。呼吁国际社会关注克什米尔争端是巴基斯坦的一贯政策。

中国与南亚各国往来的不对称性限制了其潜在的调解作用。与印度进行富有成效的交往对中国的经济和外交政策非常重要,同时与巴基斯坦的密切关系也可以作为印度崛起的平衡器。

从历史上看,中国在印度与巴基斯坦大多数主要冲突和争端中发挥了某种调解作用,包括:克什米尔领土争端、与巴基斯坦有联系的恐怖主义在印度引发的危机、以及三次印巴战争。中国的作用是有限的,也与美国和国际上其他国家所扮演的更为中立的第三方角色不同。在南亚次大陆核武器化之前的危机尤其如此。

自1950年以来,中国调解印巴对峙的机制包括:保持中立的公开声明、公开支持巴基斯坦(如1965年和1971年印巴战争)、与巴基斯坦私下单独沟通、支持多边主义、国际危机管理努力(如1990年的”复合危机”)、和”穿梭外交”,先与巴基斯坦商议然后和两个国家沟通(如2008年孟买危机)。直到1999年卡吉尔(Kargil)危机,中国才开始更积极地作为第三方调解人,与当时公开拥有核武器的邻国之间进行接触。到2008年,中国公开与这两国进行穿梭外交,接待了两国军事和外交官员的互访,并派遣本国人员前往拉瓦尔品第(Rawalpindi)、伊斯兰堡和新德里。

中国在克什米尔问题上的立场——一个可追溯到1947年的争端——也随着时间而改变。中国过去表示支持巴基斯坦在克什米尔问题上的立场,直到冷战结束,中国的公开立场才变得更加中立,推动多边调解,鼓励印度和巴基斯坦双边解决争端。然而,最近在印控克什米尔的活动表明,中国调解者的潜力仍然受到其独特的历史、在该地区的利害关系、以及与印度和巴基斯坦的历史双边关系的限制。2019年8月,印度废除了其宪法第370条,取消了查谟(Jammu)和克什米尔邦的半自治特殊地位。巴基斯坦对这一长期历史遗留问题的逆转表示强烈谴责,尤其强调了对克什米尔人权问题恶化的担忧。印度的决定和巴基斯坦的回应正值双边局势原就紧张。中国与印度存在多起悬而未决的边界争端,这些争端是两国双边关系紧张的根源。其中之一是阿克赛钦(Aksai Chin),位于印度克什米尔拉达克(Ladakh)地区,中国声称拥有主权。中国,作为直接被牵扯其中的一方,也因此被限制了其作为中立的普通调停者。

与克什米尔争端相关的,另外一个造成双边紧张局势反复出现的根源是驻扎在巴基斯坦的跨界恐怖主义经常对印度在印控克什米尔的官方目标实施袭击。  2019 年、2016 年、2015 年、2008 年和 2001-02 年发生的此类袭击,都引发了重大的跨国危机。2019 年 2 月 14 日,最近发生在普尔瓦马 (Pulwama)的一次袭击,引发的危机致使拥有核武的印度和巴基斯坦双方冲突升级到双方跨境空袭。迫使巴基斯坦对在其边境地区的暴力恐怖活动采取更多行动,美国与国际社会其他机构一道也希望中国在这一地区发挥更大的作用。迄今为止,中国在恐怖主义问题上对巴基斯坦的压力似乎是有限的而且是私下的。然而,最近一些迹象表明,中国改变了一些在重要国际论坛上对巴基斯坦的传统立场。

未来中国对南亚次大陆的调解?

在未来的印巴冲突中,多边调解可能是既得当又必要的。进行调解的主要第三方组织可能包括美国和中国。若干因素表明,美国可能没有处于有利地位和(或)不情愿发挥它在以往印巴对峙中扮演的主要第三方角色。四国之间这种不对称的双边关系使得只有一个第三方来进行的第三方调解变得不切实际。因此,第三方组织内部之间的协调将是重要的,而且需要就该区域的共同利益开展新的对话机制。如果在核武化的南亚次大陆爆发大规模的常规战争,中国和美国都将受到足够的牵连,并且能够迅速进行干预,尽管可能面临的协调方面的挑战。考虑到中巴之间以及美国和印度之间日益扩大的防务合作,准备协调第三方调解的一条途径是建立中美军事对话和沟通机制以应对危机的管控和冲突调解。第三方组织内各方与印度和(或)巴基斯坦军队进行协调的高级别接触往来也有助于在发生战争时缓解和终止冲突。

该地区一个明显的并具有一些比较价值的例子,是中国在阿富汗问题上作为第三方调解人的作用日益增强。中国运用各种调解机制,其中包括在北京接待各国国家领导人(包括来自阿富汗塔利班领导人),参加由其他第三方推动的对话,提供反恐援助,以及和印度一起联合培训阿富汗外交官。中国对印度和巴基斯坦的接触往来比在阿富汗更深入、更复杂。然而,中国在阿富汗不断加大的调解努力表明,中国总体上越来越愿意在地区冲突中发挥大国作用。在解决南亚国家的地区争端问题上,尝试运用相同的方式可能会面临印度方面的阻力,但是,作为第三方调解员成员,美国和中国一起协作努力可以作为四边协调小组的多边协商做法的一个例证,也值得研究探讨。

在未来印巴争端中,中国将发挥更大的调解作用的前景,伴随着许多不确定性,同时也为南亚地区冲突管理和解决动态带来了新的因素。那么是否这些假设、考虑或机制是专门针对中国的调解?例如,面对失控升级的风险,中国更加怀有希望的观点,将如何影响其冲突调解和危机管控?对于印巴危机有可能升级至核战危机的风险,中国往往比美国更不屑一顾。这种观点有助于中国对巴基斯坦在军事合作、反恐、危机升级和管理方面采取更加冒险的态度。因此,在未来的冲突对峙中,中国有可能最初对巴基斯坦的行为是放任而非约束。还有一个值得考虑的方面,是一个概率低、风险高的事件,这一事件促使中国即作为冲突的参与者又作为终止冲突的调解者。这可能是印度某些行动,尽管在不经意间,直接伤害了中国在巴基斯坦或印度洋的投资或人员。

总体而言,伴随着在该地区日益扩大的利害关系,中国肯定在任何未来的南亚冲突方面发挥一定的调解作用。了解中国管控危机和冲突调解的方法和机制对该区域和第三方都很重要。

结论

虽然短期内持续发生小规模冲突可以为中国带来利益,但总体而言,中国的崛起与促进全球稳定的利益越来越紧密。关于中国持续扩张的性质,以及这一点是否会最终形成一个新的世界秩序,类似辩论将继续进行。然而,中国崛起的基本方针是,维护和促进稳定环境来保障发展生产以推行其经济和地缘政治议程,最符合中国的国家利益。

其他国家可以利用南亚的稳定这一优先目标来发展经济, 比如美国可以与中国这方面找到共同点。在双边争端中,印度可以利用中国日益扩大的利害关系来阻止巴基斯坦威胁稳定的冒险行为。反过来,巴基斯坦在日后要求中国参与调解与印度的双边争端时,有着越来越坚实的地缘战略和经济缘由。

汉娜·海格兰(Hannah Haegeland)是史汀生中心南亚项目的分析员,研究项目包括核战略,影响及安全、危机动态、战略文化和区域政治。她设计并运行了 “史汀生中心关于南亚稳定的二轨对话模拟”(Stimson simulations and Track-II dialogues on (in)stability in southern Asia她也是《调查危机:南亚的教训、演变的动态和轨迹》的共同主编(Stimson2018年)。

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