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Commentary

具有中国特色的冲突调解:中国如何合理化其不干涉政策

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1955年,中国国务院总理周恩来在印度尼西亚万隆举行的亚非会议上主张并支持通过《关于促进世界和平与合作宣言》的十项原则。此后,最后公报中的一项原则,”不干预或干涉他国内政”,成为中国外交政策奉行的基石之一。在默认的互惠原则基础上,这种”互不干涉政策”也使中国放弃了干涉别国内政的能力。自那以来,即使中国今非昔比的全球经济影响力促使其在调解其他国家的内部冲突中发挥越来越积极的作用,尤其是在那些中国利益不断扩大的国家, 中国政府在其公开声明和战略信息中,坚持秉承“不干涉”原则的宗旨。

中国互不干涉政策的根本也是自身国家利益,即促进全球治理体系内互不干涉的准则。在全球范围内普遍实现尊重主权和领土完整的规范性认识和互不干涉内政,符合中国的最佳利益。这项政策尤其受到具有殖民地历史的专制政府的欢迎,比如许多参加1955年万隆会议的国家。随着国际社会日益关注中国对新疆维吾尔人的治理以及香港局势的发展,中国有强烈的动机推动”保护责任”(R2P)政策的替代方案,以避免其成为侵犯中国主权或推动政权更迭的理由。北京引用对在利比亚和叙利亚启用的R2P的“政权变更”表示谴责,旨在建立防御措施以防止R2P适用于中国。

然而,随着中国在全球势力的扩大,拥有如此高尚的位置并保持不干涉准则变得越来越困难。近年来,诸如”一带一路”倡议(BRI)等重大海外投资给中国决策者维持这一政策带来了特殊困难。根据墨卡托中国研究所的数据,2018年中国参与的调解项目上升到9个,而在2012年,即习近平启动BRI的前一年,只是3个。中国目前的调解项目横跨亚洲和非洲,包括阿富汗、孟加拉国和缅甸、伊朗、南苏丹、叙利亚和也门,所有这些有时都被称为BRI沿线国家。

最近,中国被迫介入一些境外冲突地区,有些——甚至一些中国人——认为这种方式与其不干涉政策背道而驰。虽然对冲突地区实施干预以确保经济和国家安全利益的动机并不是中国独有的,但中国的特殊困境源于其对这些利益和不干涉准则的双重承诺,以及其在开发基础设施融资中这种新兴的并且占据的主导作用。因此,问题就变成了:中国在日益调解国外冲突的同时,如何宣称维持其不干涉政策?

中国通过一种以软化被其他感觉干预的广度和深度的方式制定参与框架,以实现了其不太可能维持的不干涉政策,同时又能确保其在这些不稳定国家的重要利益。这种软化的做法表现为两种策略:与东道国政府协商,以及限定其调解手段和目标。

中国通过与东道国政府协商的方式参与冲突调解来使其干预合理化,一些中国学者将其称为“协商介入”。由于不干涉政策的宗旨很大程度上取决于国家主权和领土完整的重要性,中国可以通过与合法主权国家协商或获得其同意的方式,在其正在介入的国家或地区,仍然主张坚持不干涉内政。比如,在中国调解缅甸、阿富汗和孟加拉国等国内冲突中,中国政府首先通过与主权国家政府进行双边磋商进行介入,然后逐步扩大对话范围至反对派团体或反对党。其逻辑是,如果东道国政府接受并欢迎中国在调解中的作用,就不再构成这种不必要的单方面强加的干涉行为。

在征得东道国政府同意和协商后,中国的调解人员和外交部在履行调解职责时,也一再重申所在国的主权和领土完整。例如,在有关叙利亚内战的辩论中,中国叙利亚问题特使及其在联合国安理会的代表一再强调, 在介入或被视为过度干涉叙利亚内政的否决决议之前,保持克制,尊重叙利亚的”主权独立”和”领土完整”。  这些正当理由很容易地与中国对阿萨德政权的普遍支持相一致,但中国可以指出,中国非常关切对东道国政府应遵守这些原则,并以此证明中国继续坚持不干涉原则。

中国在调解中主张不干涉的第二种方式是限制其调解手段和目标的范围。为了达到最低限度的侵入性,北京往往倾向于冲突管理(和解)而不是解决冲突(实现和平消除未来冲突的风险因素),因为前者需要较少的改变冲突根源结构。例如,在阿富汗,为了停火,中国的目标是围绕着建立政治协商,因此,中国参与的深度是有限的。这种有限的作用往往以更接近”斡旋”的形式出现,即中国主要为交战双方提供讨论的空间和场所,而不是有时可以互换的”调解”。2015年,北京在乌鲁木齐召开了塔利班和阿富汗政府代表会议,但并未对进一步谈判或提供解决方案施加压力;它认为,中国只是提供了双方可以对话的场所。自2013年以来,在缅北民族武装组织与缅甸政府争端的调解中,中国还发挥了”默默的幕后角色“,在”劝和促谈”的指导原则下进行协调。

中国偏爱的调解手段也说明了这种狭窄的范围:中国派遣特使,并针对各方最高层进行高调谈判。在阿富汗和巴基斯坦之间的调解方面,2017年中国启动了两国中央领导人之间的危机预防和管理机制,以及中国-阿富汗-巴基斯坦外交部长对话机制,以期加强高层决策的讨论和磋商。

迄今为止,在参与国外冲突争端调解过程中,北京一直依赖与东道国政府协商和其在调解中限制其手段和目标的这一规范,以区别于R2P式干预的参与。然而,随着其在全球的参与度不断加深,其不干涉原则的基石也会随之发展。一场严重威胁中国经济或安全利益的重大冲突可能会浮出水面,而使得中国无法以传统方式进行调解。在这样一个事件中,中国如何(或者是否)试图坚持其不干涉政策——这一中国在世界舞台上的制定规范作用——将有待观察。

李家善 (Jason Li),史汀生中心东亚项目的研究助理。他的研究重点是美中关系、两岸关系和亚太地区战略。

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